Por: Marcela Zuluaga C – octubre 1 de 2019
Los recursos definidos en el Plan Marco de Implementación (PMI) y proyectados a 15 años para poner en marcha los acuerdos de paz son insuficientes. El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que el Congreso aprobó recientemente al gobierno Duque, presenta un grave problema de distribución de los recursos estatales para atender un déficit presupuestal que va en aumento.
La aprobación del PND en el Congreso plantearía una desfinanciación de por lo menos un 40 % anual para el cumplimiento de los acuerdos de paz, de acuerdo con diversos expertos y congresistas consultados por El Turbión.
Para el economista Diego Carrero, magíster en Estudios Políticos e investigador del Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia, hay una desfinanciación estructural de la paz:
Diferentes estudios señalaban que se requerían por lo menos unos $350 billones para la implementación del acuerdo de paz, documentos que elaboró ANIF, Fedesarrollo, el Banco de América […] Entonces, solamente para el punto 1 son más recursos que todo lo que tenemos para la implementación del acuerdo.
Además, agrega que estos recursos son insuficientes en relación a lo que hoy se dispone para la implementación:
Los recursos que están relacionados con el Presupuesto General de la Nación […] Terminan siendo el cambio de nombre de programas que ya venían y también están los recursos del Sistema General de Regalías que ya presentan una brecha de los 2 primeros años de la implementación del acuerdo de más de $600.000 millones.
Por su parte, el senador Wilson Arias Castillo, del partido Polo Democrático y quien presentó ponencia negativa al proyecto de Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno, expresó que:
Hay un problema de financiación muy grave. Contra lo que dice el Acto Legislativo 01 de 2016, no se establecen recursos diferenciados adicionales como lo ha dispuesto claramente la normativa. Hay que ver el incumplimiento de la Constitución y de la voluntad de paz expresada en estos Acuerdos.
A través del Acto Legislativo 01, [Insertar enlace http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/acto_legislativo_01_2016.html] “se establecen los instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una paz estable y duradera” y se definió que lo dispuesto en lo pactado entrara al bloque de constitucionalidad.
Pero además, el senador Arias comenta que existe otro problema relacionado con los temas de autonomía que afectan a la justicia transicional en el PND:
Hay una especie de propósito de separar, no a la estructura orgánica, pero sí separar materialmente una unidad, la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP [Jurisdicción Especial para la Paz] como un órgano autónomo, además, asignándole funciones administrativas a un órgano judicial, lo cual no debería. Y proponer una especie de [función] administrativa, técnica y presupuestal que no le sirve a la JEP. Una especie de desmembramiento calculado de la JEP.
Pulso constitucional
Actualmente, cursan tres demandas ante la Corte Constitucional contra el PND que giran en torno a la inconstitucionalidad por “no haber incluido el Plan Marco de Implementación frente al Acuerdo de Paz y otra serie de [asuntos] que desde nuestro punto de vista son inconstitucionales”, explicó la senadora Victoria Sandino del partido FARC.
[Insertar Documento PDF denuncia: Acción Pública Demanda por Inconstitucionalidad del PNDhttps://drive.google.com/drive/folders/1HhQv0HnZplPWBC6Wr9ibUXIAA98MfnLN ]
Por su parte, la directora de Planeación Nacional, Gloria Alonso, aseguró al diario El Heraldo [https://www.elheraldo.co/politica/el-plan-de-desarrollo-en-deuda-con-la-paz-611658] que la norma se ajusta a la Constitución y que de los $37,1 billones proyectados para la implementación, $20 billones irán dirigidos a los 170 municipios de los PDET y se contempla atender la reincorporación de los 13.000 excombatientes de las Farc, así como los temas de restitución de tierras.
Cumplir lo pactado
El Acuerdo Final firmado en noviembre de 2016 entre el Estado y las antiguas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) sentó las bases para dar inicio a un proceso de construcción de paz de mediano y largo plazo. Para ello, las partes definieron un Plan Marco de Implementación (PMI) que concretó los compromisos de política pública necesarios para lograrlo y fue aprobado en 2016 por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI).
Asimismo, el Gobierno Nacional generó en 2016 un capítulo de paz dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el documento que define la política fiscal y el manejo de presupuesto estatal para los próximos 10 años, y aseguró la financiación de la implementación de los acuerdos de paz a través del documento Conpes 3932 [Insertar documento Conpes 3932]. Con esto, permitía que el PMI tuviera una financiación por $129,5 billones para el cumplimiento del acuerdo durante 15 años, que van desde 2017 hasta 2031.
De esta manera, para los próximos 15 años se debería utilizar el 10,28% del PIB, representando una inversión del 0,8% anual para la paz, mientras para seguridad y defensa se destinan anualmente 3,03% del PIB y para la deuda pública cerca de los 5,0 % del PIB. Para 2019 son $1,63 billones los recursos asignados a los puntos de Reforma Rural Integral, Fin del Conflicto y Víctimas del Conflicto definidos en el acuerdo [http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf].
Recursos de los planes de desarrollo nacionales y regionales
Libardo Sarmiento Anzola, filósofo, magíster en Teoría Económica de la Universidad Nacional de Colombia e investigador independiente, asegura que:
El plan de desarrollo responde a una concepción que se introdujo en el siglo XX, en la época de Carlos Lleras Restrepo, de modernizar la institucionalidad y agregar que los gobiernos tuvieran un plan y las directrices generales de lo que van a hacer.
Así, cada vez que un gobierno presenta su PND al Congreso define en ese documento los recursos de inversión con los que cuenta el Estado, lo cual, más o menos, corresponde al 25% del Presupuesto General de la Nación. Para el caso, allí se deberían inscribir los programas de paz, pero en el plan de Duque estos no aparecen claramente definidos por ningún lado.
Agrega Sarmiento Anzola que los acuerdos de desarrollo rural se encuentran desarticulados de los que debería ser una reforma agraria rural integral:
Si uno mira lo que fue el acuerdo […] y lo relaciona con lo que ha sido la política de este gobierno, claramente es un desconocimiento de ese capítulo de desarrollo rural, bien sea por la asignación de recursos en este plan de desarrollo o porque reducen los recursos en relación con los presupuestos de años anteriores.
Asimismo, agrega que:
Hoy en día, en el campo colombiano está el 22 % de la población. De los 50 millones de habitantes, estamos hablando casi de 11 millones de colombianos de [población] rural y sobre la cual se sigue ejerciendo violencia, con acumulación agraria por despojo. Entonces, es una mentira el tema de la paz.
El 4 de julio, al final de un encuentro de 3 días realizado en la Hacienda Hato Grande en Sopó (Cundinamarca) que estuvo encabezado por el presidente, Iván Duque Márquez, y contó con la participación de ministros, viceministros, directores de entidades descentralizadas y asesores, se conoció la revisión estratégica y la planeación del Gobierno Nacional para definir las metas y compromisos del actual Plan Nacional de Desarrollo ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’. Según la Presidencia [https://id.presidencia.gov.co/Paginas/prensa/2019/190705-Durante-3-dias-mas-de-30-horas-trabajo-Presidente-Duque-y-su-equipo-definieron-metas-y-prioridades-para-el-segundo.aspx], “el Gobierno avanza seguro en la generación de las condiciones adecuadas para los 3.000 excombatientes de las Farc que están en proceso de reincorporación en los 24 Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR)”.
Alrededor de la sustitución, la Presidencia agrega que mantendrá como prioritario el acompañamiento a las familias que hacen parte del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS):
A la fecha hay casi 100.000 personas vinculadas. Los campesinos, por su parte, ya han arrancado de raíz cerca de 35.000 hectáreas de hoja de coca, que se suman a las 63.000 hectáreas ya erradicadas. Será prioritario acompañar a esas familias que, en la legalidad, saldrán adelante y le aportarán al país sus productos.
En la comunicación también se menciona la formulación de 14 de los 16 planes de acción de los PDET para reducir la desigualdad social en 170 municipios donde habitan 6,6 millones de colombianos: “se han entregado, a la fecha, 400 obras PDET de infraestructura comunitaria, que benefician a 76.000 familias de zonas rurales”.
La paz en el Pacífico colombiano
El PND está dividido en 9 pactos regionales. Uno de ellos es el “Pacto Región Pacífico” que incluye los departamentos de Nariño, Cauca, Chocó y Valle del Cauca. En el documento, el Gobierno Nacional prioriza sus esfuerzos en promover lo que llama “la diversidad para la equidad, la convivencia pacífica y el desarrollo sostenible”, a través de grandes obras de infraestructura.
Para analizar estas iniciativas y firmar dicho Pacto, el 22 y 23 de junio se reunió en Buenaventura la Cumbre de Gobernadores de la Región Pacífico, que contó con la presencia de los mandatarios de estos departamentos. Luego de este acto, los gobernadores de Nariño y Cauca, Camilo Romero y Óscar Campo, aseguraron ante la Federación Nacional de Departamentos [https://www.fnd.org.co/sala-de-prensa/noticias-federacion/4556-con-%C3%A9xito-concluy%C3%B3-cumbre-del-pac%C3%ADfico-2019.html] que los macroproyectos de infraestructura son vitales, pero no deben ser lo único que el Gobierno Nacional garantice para la región, pues también es necesario que se comprometan con el cumplimiento de la sustitución de los cultivos de uso ilícito y la implementación del proceso de paz.
Según expresó el gobernador Romero al diario El Espectador [https://www.elespectador.com/colombia2020/territorio/en-la-cordillera-de-narino-siguen-esperando-la-paz-articulo-866106], “a la cordillera de Nariño no solo no llegó la paz sino que se incrementó el conflicto”. También expresó que a las zonas que dejaron las antiguas FARC no llegó la Fuerza Pública ni se dio otra presencia del Estado sino que fueron copadas por otros grupos armados.
Panorama de los programas de paz
El PND recientemente convertido en ley por el Congreso contiene 16 pactos. El número 11 de estos corresponde al “Pacto por la construcción de paz: cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y víctimas”, pero al revisar los montos definidos para su cumplimiento el mismo ocupa apenas el puesto 14 entre las prioridades del Gobierno Nacional con un presupuesto de $10,43 billones, que equivalen al 1% del PIB.
En dicho Pacto, el gobierno Duque identifica tres condiciones necesarias para llevar a cabo la llamada ‘estabilización’, que es el marco al cual somete la implementación de los acuerdos, de acuerdo con las particularidades de cada territorio y de la priorización de los factores de riesgo: primero, garantizar entornos seguros; segundo, desarrollar una sustitución de cultivos efectiva; y, tercero, generar procesos permanentes y sostenibles de desarme, desmovilización, reintegración y reincorporación a la vida civil de los excombatientes.
[Cuadro. Distribución por pactos del PND 2019-2022]
Según datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Plan Plurianual de Inversiones para la Paz es de $37,1 billones. Dichos recursos están priorizados para las víctimas, especialmente en los 170 municipios que hacen parte de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).
Para el economista Carrero, estos recursos de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) se encuentren en una encrucijada definida por el clientelismo regional, una institucionalidad ligada a los agronegocios y una tecnocracia que limita los recursos que puedan llegar a los territorios. Por esto, explica, la totalidad de los municipios PDET son de categorías 5 y 6, es decir, tienen poca población y pocos ingresos, y tienen una gran dependencia de los recursos del Sistema General de Participaciones:
No estamos hablando de recursos nuevos y estamos contando dos veces recursos que, definitivamente, no van a poder ser utilizados porque ya tenían una destinación específica, en contravía de lo que señala el Acto Legislativo 01 de 2016 que plantea en el Artículo 3 que los recursos para la paz deben ser recursos nuevos.
Al respecto, el senador Arias expresa que hay varias preocupaciones:
Le prometimos a la sociedad colombiana que íbamos a cerrar la brecha entre el campo y la ciudad. Revitalizar el esfuerzo social y económico sobre los campesinos […] en un país donde un 1% de los dueños de las unidades de explotación más grandes controlan el 81% de la tierra. Esto es una cifra impresionante. No hay un ápice de cambio de voluntad en la materia.
Por su parte, el gobernador Romero le criticó al presidente Duque [https://twitter.com/CamiloRomero/status/1129907996660850688/video/1], en el marco de uno de sus talleres Construyendo País realizado el 18 de mayo en Pasto, su falta de voluntad para implementar los programas dispuestos en el acuerdo de paz y los anuncios de retomar la erradicación forzosa y las aspersiones aéreas con agroquímicos en el departamento:
¿Sabe cuántas hectáreas teníamos en 2005? ¡13.875!. Después de 3’700.000 litros de glifosato nuestro territorio pasa de 13.875 hectáreas [de coca] a 17.285 […] ¡Ojo! 10 años fumigando, 10 años con glifosato y en 10 años aumentaron los cultivos de uso ilícito en Nariño. ¿Cuál es la propuesta, entonces, para 45.000 hectáreas? ¿Otra vez 3’700.000 litros de glifosato? Si la vicepresidenta, aquí presente, dijo que 500 litros de agua diarios pueden hacer daño a la salud, ¿cómo no van a hacer daño 3’700.000 litros de glifosato a un territorio verde y biodiverso?
A la luz de las garantías de la implementación de la paz, la ciudadanía es clave en términos de verificación de los acuerdos y monitoreo. En este sentido, Libardo Sarmiento Anzola asegura que:
También de apoyo real, de mantener los 7.000 excombatientes de las FARC que están en estos centros [los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación]. Garantizarles su estabilización, organización, participación política va a ser muy importante. Si no hay el compromiso para hacer la paz sostenible, sin un acompañamiento de una base social, será bastante difícil.
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